Appalto integrato dopo il correttivo 2024: da eccezione a modalità ordinaria

Per lungo tempo l’appalto integrato – inteso come affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione dei lavori – è stato guardato con sospetto nel diritto dei contratti pubblici. Il timore era che la sovrapposizione tra fase progettuale ed esecutiva potesse comprimere la concorrenza e attenuare il controllo pubblico sulla qualità dell’opera. Questa impostazione ha trovato il suo punto di massima espressione nel d.lgs. 50/2016, che aveva fatto della separazione tra progettazione ed esecuzione la regola generale, relegando l’appalto integrato a ipotesi residuali ed eccezionali.

Con il d.lgs. 36/2023 il legislatore ha operato una scelta di segno opposto, aprendo a un mutamento strutturale dell’assetto previgente. Il successivo correttivo, di cui al d.lgs. 209/2024, ha completato questo percorso, chiarendo definitivamente la collocazione sistemica dell’istituto e incidendo in modo significativo sulla prassi applicativa. Comprendere il senso e la portata di tale evoluzione è oggi essenziale sia per le stazioni appaltanti, chiamate a motivare correttamente le proprie scelte, sia per gli operatori economici che intendono partecipare alle procedure.

Il superamento della logica del divieto

Nel sistema del d.lgs. 50/2016 l’appalto integrato era concepito come una deroga alla regola, giustificabile solo in presenza di esigenze straordinarie e puntualmente motivate. L’eccezionalità dell’istituto non era soltanto formale, ma sostanziale: la scelta dell’affidamento congiunto esponeva la stazione appaltante a un elevato rischio di contenzioso, con un sindacato giudiziale spesso concentrato sulla legittimità stessa dell’opzione organizzativa.

Il d.lgs. 36/2023 ha abbandonato questa impostazione. L’art. 44 del nuovo Codice ammette l’affidamento congiunto della progettazione e dell’esecuzione sulla base del progetto di fattibilità tecnico-economica predisposto dalla stazione appaltante, restituendo all’appalto integrato una dignità ordinaria sul piano normativo. Viene così superata la logica del divieto e dell’eccezione che aveva caratterizzato il sistema precedente.

Tuttavia, nella versione originaria del Codice, permaneva una certa ambiguità interpretativa. Non era del tutto chiaro se la motivazione della scelta dovesse ancora essere letta come giustificazione di una deroga, ovvero come ordinaria esplicitazione di una decisione organizzativa. In questa incertezza si è inserita una prassi amministrativa spesso prudente, che continuava a ricondurre l’appalto integrato a ipotesi di urgenza, complessità tecnica o interventi finanziati dal PNRR.

Il ruolo decisivo del correttivo 2024

È proprio su questo punto che interviene il d.lgs. 209/2024. Il correttivo non introduce nuove fattispecie né amplia formalmente il perimetro dell’istituto, ma chiarisce in modo definitivo che l’appalto integrato non ha natura eccezionale o derogatoria. La sua legittimità non è subordinata alla presenza di presupposti straordinari, bensì alla qualità della progettazione posta a base di gara e alla congruità della motivazione della stazione appaltante.

Viene così definitivamente superata ogni lettura emergenziale dell’istituto. L’urgenza dell’intervento, la particolare complessità tecnica o il collegamento con il PNRR non costituiscono più presupposti giuridici autonomi di legittimazione. Possono semmai assumere rilievo sul piano fattuale, nella misura in cui siano coerentemente valorizzati nella motivazione, ma non rappresentano condizioni necessarie per il ricorso all’affidamento congiunto.

Il progetto di fattibilità tecnico-economica come perno dell’istituto

Nel nuovo assetto normativo il vero fulcro dell’appalto integrato è il progetto di fattibilità tecnico-economica. Il correttivo, anche attraverso il coordinamento con l’art. 41 del Codice, rafforza il ruolo del PFTE quale livello progettuale idoneo e sufficiente a sorreggere l’affidamento congiunto, a condizione che esso sia effettivamente completo e validato ai sensi dell’art. 42.

Il PFTE assume una funzione decisiva sotto un duplice profilo. Da un lato, garantisce il rispetto dei principi di concorrenza e parità di trattamento, consentendo agli operatori economici di formulare offerte consapevoli e comparabili. Dall’altro, delimita l’ambito entro il quale l’affidatario è chiamato a sviluppare la progettazione esecutiva, riducendo il rischio di varianti improprie e di contenzioso in fase di esecuzione.

Specularmente, il correttivo chiarisce che l’appalto integrato non può essere fondato sul solo Documento di Indirizzo alla Progettazione, che conserva una funzione meramente programmatoria e interna. La legittimità della procedura è quindi strettamente condizionata alla solidità del PFTE e alla sua effettiva validazione.

Motivazione: da giustificazione della deroga a scelta organizzativa consapevole

Anche il tema della motivazione viene profondamente riletto. Nel sistema attuale la motivazione non serve più a “scusare” una deroga alla regola della separazione, ma a illustrare la coerenza tra le caratteristiche dell’intervento, il livello di approfondimento del PFTE e l’opzione per l’integrazione tra progettazione ed esecuzione.

Una motivazione stereotipata o meramente assertiva resta inadeguata, così come un generico richiamo a esigenze di accelerazione o semplificazione. Ciò che rileva è la dimostrazione di un’istruttoria effettiva e consapevole, capace di evidenziare perché, in relazione a quello specifico intervento, l’appalto integrato rappresenti una scelta funzionale e razionale.

Dove si concentra oggi il rischio di illegittimità

Il risultato complessivo dell’intervento correttivo è uno spostamento netto del baricentro del sindacato di legittimità. Nel sistema previgente il rischio giuridico era spesso legato alla scelta stessa dell’appalto integrato. Oggi, invece, tale rischio si concentra quasi esclusivamente nella debolezza della progettazione posta a base di gara o nell’inadeguatezza della motivazione.

L’appalto integrato, in quanto tale, non è più sospetto. Lo diventa solo quando è utilizzato in presenza di un PFTE insufficiente o di un’istruttoria carente. Ne deriva una responsabilizzazione significativa delle stazioni appaltanti nella fase preliminare e una maggiore prevedibilità del quadro giuridico per gli operatori economici.

Considerazioni conclusive

Il d.lgs. 36/2023 ha segnato il superamento della logica del divieto che caratterizzava il previgente sistema, restituendo all’appalto integrato una dignità ordinaria sul piano normativo. Il d.lgs. 209/2024 ha completato questo percorso, rendendo tale ordinarietà pienamente chiara e stabilizzata sul piano sistematico e applicativo.

Oggi l’art. 44 del Codice configura l’appalto integrato come una modalità di affidamento pienamente legittima, la cui tenuta giuridica non dipende da presupposti straordinari, ma dalla qualità della progettazione e dalla congruità della motivazione. È su questi elementi che si gioca, in concreto, la sostenibilità delle scelte amministrative e la riduzione del rischio di contenzioso.