IL COMMISSARIO AD ACTA E IL RECUPERO DEI CREDITI

Legislativamente l’istituto è disciplinato dall’art. 21 del codice del processo amministrativo, secondo il quale nell’ambito della propria giurisdizione, il giudice amministrativo, se deve sostituirsi all’amministrazione, può nominare come proprio ausiliario un commissario ad acta (art. 21).

Il commissario ad acta, ai sensi dell’art. 21 sopra citato, è il pubblico funzionario che viene nominato dal Giudice Amministrativo come proprio ausiliario nell’ambito del c.d. “giudizio di ottemperanza” (cfr. articolo di giugno 2019 https://www.studiotristano.com/?s=ottemperanza). Esso, in presenza di una sentenza amministrativa o del giudice ordinario non adempiuta, si sostituirà all’Amministrazione inerte, per consentire al privato di ottenerne l’esecuzione. Di particolare rilievo appare l’ottemperanza delle sentenze (o dei decreti ingiuntivi o di altri provvedimenti) che dispongono il pagamento di somme da parte della PA (cfr. https://www.studiotristano.com/il-recupero-dei-crediti-verso-la-pubblica-amministrazione/).

Risale al 1928 la prima pronuncia del Consiglio di Stato che ha concesso ad un Giudice Amministrativo di ricorrere alla figura di un commissario nell’ambito del giudizio di ottemperanza. Da questa sua prima apparizione nel panorama amministrativo, tale figura si afferma sempre più come soggetto idoneo a far fronte all’ inerzia dell’attività amministrativa e, allo stesso tempo, ad assicurare la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi (sanciti a livello costituzionale dall’art. 24 e 113 Cost.) nei confronti degli atti delle pubbliche amministrazioni.

Il commissario ad acta ha una duplice veste, perché è sia un ausiliare del giudice, sia un funzionario pubblico, sebbene, secondo altra tesi, dovrebbe essere considerato come un organo straordinario dell’Amministrazione.

La natura della figura del commissario ad acta ha comportato, all’interno della dottrina, una triplice definizione del rapporto amministrativo commissario-amministrazione surrogata. Un filone dottrinario lo considera come un rapporto di immedesimazione fra commissario ed ente, un altro come una relazione ancillare fra commissario e giudice, e, infine, un terzo evidenzia il carattere “bifronte” del commissario ad acta.

Da ciascuno di questi inquadramenti consegue una diversa valutazione in merito alla validità degli atti adottati dal commissario. Secondo il primo orientamento, quanto stabilito dal commissario è direttamente riferibile alla Pubblica Amministrazione e per questo vincola la stessa verso l’esterno. Il commissario svolgerebbe dunque un’attività oggettivamente e soggettivamente amministrativa.

Nel considerare la relazione commissario-giudice come relazione ancillare, invece, il commissario viene concepito come mero ausiliare del giudice. Il suo mandato istituzionale consiste dunque nel dare esecuzione ad una sentenza. Ciò fa sì che le contestazioni sul contenuto dei provvedimenti commissariali siano di competenza del giudice della nomina, il quale esercita su di essi un controllo “immanente” con la conseguenza che un eventuale atto di “autotutela” da parte dell’amministrazione sconterebbe un’illegittimità in ragione della incompetenza dell’organo amministrativo.

Il terzo orientamento qualifica come non condivisibili entrambe le definizioni precedenti.

Sebbene, dunque, non sia semplice definire la figura del commissario ad acta, le disposizione del codice amministrativo si dimostrano più vicine alla qualificazione del commissario quale ausiliare del giudice, come confermato dall’art. 21. Anche se il comma 4 dell’art. 117, (a proposito dei ricorsi avverso il silenzio) onde attuare la concentrazione delle tutele, definisce l’ambito dei poteri di cognizione del Giudice, affermando che questi “conosce di tutte le questioni relative all’esatta adozione del provvedimento richiesto, ivi comprese quelle inerenti agli atti del commissario”, analogamente a quanto disposto dall’art. 114, comma 6, con riferimento al giudizio di ottemperanza. Ciò porta a considerare che sia il giudice il vero dominus degli effetti dei provvedimenti commissariali.