Appalti pubblici di lavori: perché le imprese devono presidiare le riserve sin dal primo giorno di cantiere

Nel nuovo Codice dei contratti pubblici la fase esecutiva assume un peso sempre più decisivo. Per le imprese che operano nei lavori pubblici, la tutela del credito non dipende soltanto dalla corretta esecuzione delle opere, ma anche dalla capacità di documentare tempestivamente ritardi, sospensioni, interferenze, maggiori oneri e fatti produttivi di spesa. Le riserve non sono un adempimento formale: sono lo strumento attraverso cui l’appaltatore conserva il diritto di far valere le proprie pretese economiche.

Nel settore dei lavori pubblici, molte controversie non nascono al momento del collaudo o della richiesta di saldo, ma molto prima: durante la consegna delle aree, nella gestione delle interferenze, nei rallentamenti del cronoprogramma, nelle sospensioni totali o parziali, nelle varianti, negli ordini di servizio, nelle contabilizzazioni non condivise, nella mancata tempestiva disponibilità di elaborati, autorizzazioni o porzioni di cantiere.

È in quel momento, spesso mentre l’impresa è concentrata sull’esecuzione materiale delle lavorazioni e sulla necessità di non interrompere il rapporto con la stazione appaltante, che si decide la sorte giuridica delle pretese economiche future. Il punto è semplice, ma molto spesso sottovalutato: nei lavori pubblici non basta aver subito un maggior costo; occorre anche averlo contestato nei modi e nei tempi corretti.

Il D.Lgs. n. 36/2023 ha confermato la centralità della contabilità dei lavori e delle riserve. L’art. 115 stabilisce che le modalità con cui il direttore dei lavori svolge l’attività di direzione, controllo e contabilità sono individuate dall’Allegato II.14 e precisa che l’esecutore deve iscrivere le riserve con le modalità e nei termini ivi previsti, “a pena di decadenza” dal diritto di far valere pretese relative ai fatti e alle contabilizzazioni risultanti dall’atto contabile. Si tratta di una previsione di grande rilievo pratico, perché collega direttamente la mancata o tardiva iscrizione della riserva alla perdita della pretesa economica.

La riserva, dunque, non è una formula di stile da apporre distrattamente sul registro di contabilità. È l’atto con cui l’impresa segnala che un determinato fatto, una determinata contabilizzazione o una determinata modalità esecutiva non vengono accettati e che da essi derivano, o possono derivare, maggiori oneri, danni, compensi aggiuntivi o comunque pretese economiche da preservare.

Il problema, nella pratica, è che molte imprese continuano a ragionare in termini sostanziali: “il ritardo non dipende da me”, “la sospensione è stata imposta dalla stazione appaltante”, “il cantiere non era disponibile”, “le lavorazioni sono cambiate”, “ho sostenuto costi ulteriori”. Tutto vero, ma non sempre sufficiente. Nel sistema dei lavori pubblici, la ragione sostanziale deve essere accompagnata da una corretta costruzione documentale. Diversamente, il rischio è che una pretesa fondata nel merito diventi difficilmente azionabile per effetto di decadenze, contestazioni tardive o carenze probatorie.

La disciplina dell’Allegato II.14 rafforza questa impostazione. Al direttore dei lavori è attribuito il compito di gestire le contestazioni tecniche e le riserve secondo la disciplina prevista dalla stazione appaltante e riportata nel capitolato d’appalto; lo stesso Allegato precisa che i documenti contabili sono atti pubblici e servono ad accertare e registrare i fatti produttivi di spesa, secondo un principio di progressione costante della contabilità. In altri termini, ciò che accade in cantiere deve essere registrato mentre accade, non ricostruito mesi dopo sulla base di memorie, e-mail o prospetti interni.

Questo aspetto è decisivo. L’impresa che opera nei lavori pubblici deve abituarsi a considerare il cantiere non solo come luogo tecnico-produttivo, ma anche come luogo giuridico-documentale. Ogni rallentamento, ogni indisponibilità di area, ogni fermo squadra, ogni interferenza con altre lavorazioni, ogni modifica sostanziale dell’organizzazione produttiva deve essere tracciata con precisione. Non per irrigidire il rapporto con la committenza pubblica, ma per evitare che, al momento della liquidazione finale, l’amministrazione possa opporre la mancata tempestiva formalizzazione della contestazione.

Particolarmente delicata è la materia delle sospensioni. L’art. 121 del Codice disciplina la sospensione dell’esecuzione e prevede, tra l’altro, che l’esecutore che non sia in grado di ultimare i lavori nel termine fissato, per cause a lui non imputabili, possa chiedere la proroga con congruo anticipo; la concessione della proroga non pregiudica i diritti dell’esecutore qualora la maggiore durata sia imputabile alla stazione appaltante. La stessa norma, con riguardo alle sospensioni illegittime o comunque disposte per cause diverse da quelle consentite, collega la possibilità di chiedere il risarcimento dei danni alla previa iscrizione di specifica riserva, a pena di decadenza.

Questo significa che la proroga e la riserva non svolgono la stessa funzione. La proroga serve a evitare che il ritardo venga imputato all’impresa e consente di spostare il termine di ultimazione. La riserva, invece, serve a conservare la pretesa economica derivante dal maggior tempo, dall’improduttività, dal fermo mezzi, dalla diversa organizzazione del cantiere o dai costi aggiuntivi sostenuti. Un’impresa può ottenere una proroga e, nondimeno, perdere o indebolire le proprie pretese economiche se non ha correttamente iscritto riserva.

Analogo discorso vale per la consegna parziale dei lavori, per la temporanea indisponibilità delle aree e per le ipotesi in cui il cantiere venga consegnato in condizioni diverse da quelle previste. L’Allegato II.14 prevede che il verbale di consegna debba contenere le condizioni e le circostanze locali riconosciute, l’indicazione delle aree disponibili e la dichiarazione che lo stato dei luoghi consente l’avvio e la prosecuzione dei lavori. In caso di consegna parziale dovuta alla temporanea indisponibilità delle aree, l’esecutore è tenuto a presentare, a pena di decadenza dalla possibilità di iscrivere riserve per ritardi, un programma di esecuzione che dia priorità alle lavorazioni eseguibili sulle aree disponibili.

È evidente, quindi, che già il verbale di consegna può diventare un passaggio decisivo. Firmarlo senza osservazioni, quando esistono impedimenti, difformità, indisponibilità o condizioni ostative alla piena produttività del cantiere, può creare seri problemi nella successiva fase di contestazione. L’impresa deve invece verificare attentamente che il verbale rappresenti la realtà effettiva dei luoghi e, ove necessario, formulare osservazioni puntuali, evitando formule generiche o meramente cautelative.

Altro errore frequente consiste nel rinviare ogni contestazione al conto finale. È una scelta rischiosa. Il conto finale può certamente costituire un momento di riepilogo delle pretese non ancora definite, ma non può trasformarsi nel luogo in cui vengono fatte emergere per la prima volta contestazioni che avrebbero dovuto essere formulate in precedenza, sul primo atto utile. L’Allegato II.14 richiama espressamente l’onere dell’esecutore di iscrivere riserva nei documenti contabili e collega anche le contestazioni in materia di collaudo alle modalità e agli effetti della disciplina delle riserve.

Per questa ragione, l’impresa dovrebbe dotarsi di una vera procedura interna di gestione delle riserve. Non basta affidarsi al direttore tecnico di cantiere o al consulente amministrativo quando il problema è ormai esploso. Occorre costruire un flusso ordinato tra cantiere, amministrazione interna, consulente tecnico e legale, in modo che ogni fatto potenzialmente rilevante venga valutato tempestivamente sotto tre profili: incidenza tecnica, incidenza economica e modalità di formalizzazione nei confronti della direzione lavori e della stazione appaltante.

La riserva efficace, infatti, non deve essere necessariamente prolissa, ma deve essere specifica. Deve individuare il fatto generatore della pretesa, il documento contabile o l’atto cui si riferisce, le ragioni della contestazione, l’imputabilità alla stazione appaltante o comunque la non imputabilità all’impresa, nonché la natura del pregiudizio lamentato. La quantificazione può talvolta essere sviluppata o precisata successivamente, secondo la disciplina applicabile e le previsioni del capitolato, ma la contestazione del fatto e della sua incidenza deve emergere tempestivamente.

In questa prospettiva, la tutela dell’impresa non coincide con un atteggiamento conflittuale. Al contrario, una gestione corretta delle riserve consente spesso di prevenire il contenzioso, perché costringe le parti a confrontarsi tempestivamente sui fatti di cantiere, sulle cause dei rallentamenti e sulla reale sostenibilità del cronoprogramma. La riserva ben formulata non è una minaccia; è uno strumento di trasparenza, che consente alla stazione appaltante di conoscere subito le conseguenze economiche delle proprie decisioni o delle criticità sopravvenute.

Per le imprese che lavorano stabilmente con la pubblica amministrazione, questo approccio è ormai indispensabile. Il nuovo Codice valorizza la fase esecutiva, la digitalizzazione della contabilità, la tracciabilità degli atti e la responsabilizzazione dei soggetti coinvolti. Ma proprio questa maggiore formalizzazione impone all’appaltatore una gestione più rigorosa dei propri diritti.

Chi interviene solo alla fine, quando i lavori sono ultimati, i SAL sono stati firmati, il conto finale è stato predisposto e il rapporto con la stazione appaltante si è deteriorato, parte spesso da una posizione processuale più debole. Chi, invece, presidia il contratto durante l’esecuzione, conserva documenti, formula osservazioni, iscrive riserve tempestive e costruisce una linea coerente tra fatti di cantiere e pretese economiche, si pone in una condizione molto più solida, sia nella trattativa sia nell’eventuale contenzioso.

Per questo, negli appalti pubblici di lavori, la vera tutela dell’impresa non comincia con il ricorso, né con la diffida finale di pagamento. Comincia dal primo verbale di consegna, dal primo ordine di servizio, dal primo SAL, dalla prima sospensione, dal primo ritardo imputabile alla stazione appaltante. È lì che si forma, o si perde, il credito dell’appaltatore.